Das Jahr 2030 spielt für die Wohnungslosenpolitik eine zentrale Rolle. Die 2015 verabschiedeten Nachhaltigkeitsziele der Vereinten Nationen verpflichten die Regierungen dazu, Armut, und damit auch Obdachlosigkeit, bis zum Jahr 2030 zu beenden. Die 2017 verkündete Europäische Säule sozialer Rechte hat das Recht auf Wohnung beziehungsweise Unterkunft bestätigt. Und schließlich hat auch das Europaparlament im November 2020 eine Resolution verabschiedet, die die Beendigung der Obdachlosigkeit bis 2030 als Ziel ausruft und abgestimmte nationale Strategien einfordert. Für Berlin, die Stadt, die oft als „Hauptstadt der Obdachlosigkeit“ bezeichnet wird, markiert diese Agenda eine besondere sozialpolitische Herausforderung.

Die im öffentlichen Raum sichtbare Obdachlosigkeit ist in Berlin ein Dauerphänomen. Weniger bekannt ist die gesamte Dimension der Wohnungs- und Obdachlosigkeit. Während der ersten stadtweiten Zählung von Obdachlosen wurden Ende Januar 2020 rund 2000 Menschen angetroffen. Die weitaus meisten wohnungslosen Menschen in Berlin leben allerdings nicht auf der Straße, sondern in verschieden Formen von Gemeinschaftsunterkünften und betreuten Wohnformen. Wenn man alle Formen der Unterbringung nach Allgemeinem Sicherheits- und Ordnungsgesetz (ASOG), den Sozialgesetzbüchern VIII, IX und XII und dem Asylbewerberleistungsgesetz zusammennimmt, sind in Berlin über 50 000 wohnungslose Menschen in Gemeinschaftsunterkünften und betreuten Wohnformen untergebracht.

Hinzu kommen noch die Wohnungslosen, die vorübergehend bei Verwandten, Freund*innen oder Bekannten unterkommen. Viele wohnungslose Frauen, aber auch Jugendliche erhoffen sich hierdurch einen Schutz vor Übergriffen, landen aber oftmals in prekären Lebensverhältnissen, in denen sie Ausbeutung und sexualisierter Gewalt ausgesetzt sind.

Die Unterbringung von mehreren 10 000 Menschen ist eine Daueraufgabe der Sozial- und Ordnungsbehörden, die erhebliche personelle Ressourcen und jährlich einen dreistelligen Millionenbetrag bindet. Unterhalb des Regelsystems existiert ein zum Teil staatlich, zum Teil durch Spenden finanziertes niedrigschwelliges Hilfesystem, das immer wieder Innovationen hervorbringt, wie jüngst die „Taskforce Obdachlosenhilfe“, in der ehemalige Wohnungslose als regulär Beschäftigte Obdachlose aufsuchen.

Auch wenn die Anstrengungen der Stadtpolitik und der Stadtgesellschaft nicht zu leugnen sind, muss das Verhältnis zwischen aufgewendeten Ressourcen und den sichtbaren Ergebnissen doch mehr als nachdenklich stimmen. Die Zahl der wohnungslosen Menschen ist bis 2019 kontinuierlich gestiegen und stagniert auf hohem Niveau. Die mittel- und langfristigen Auswirkungen der Pandemie auf die Entwicklung von Wohnungsnot und Wohnungslosigkeit sind heute noch gar nicht in Gänze abschätzbar.

Es gibt mehr als genug Gründe, die Berliner Wohnungslosenpolitik einer Generalrevision zu unterziehen. Die Aufgabe eines auf Empowerment und Emanzipation orientierten Sozialstaats ist es, den Weg von der Wohnungslosigkeit in eine Wohnung so kurz und schnell wie möglich zu bahnen.

Eine aus unserer Sicht unabweisbar notwendige Generalreform des Hilfesystems muss sich daher an zwei zentralen Ankern ausrichten: Wohnungsverlust verhindern und Wohnungslosigkeit beenden. „Housing First“ sollte das Leitmotiv der Wohnungslosenpolitik der 20er Jahre werden, die Beendigung der unfreiwilligen Wohnungs- und Obdachlosigkeit bis 2030 das erreichbare Ziel. Wir schlagen vor, dass sich Berlin zur Erreichung dieses Ziels einen Masterplan gibt. Die aus unserer Sicht wesentlichen Maßnahmen skizzieren wir hier und stellen sie zur Diskussion:

Bezahlbares Wohnen ermöglichen: Dreh- und Angelpunkt einer langfristig angelegten Strategie gegen Wohnungslosigkeit ist die Verfügbarkeit von bezahlbarem Wohnraum, der auch zwingend wohnungs- und obdachlosen Menschen angeboten werden muss. Bis 2025 gilt in Berlin der Mietendeckel. Auch danach wird es Regulierungsbedarf für bezahlbare Mieten geben. Hier muss vorrangig der Bund handeln. Um als Akteur am Berliner Wohnungsmarkt dauerhaft prägenden Einfluss zu nehmen, muss das Land Berlin weiter den Bestand an landeseigenen Wohnungen erhöhen. Von den rund zwei Millionen Wohnungen in Berlin gehören derzeit nur rund 16,5 Prozent den landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften. Diesen Anteil bis 2030, vorrangig durch Neubau, aber ebenso durch Zukauf zu verdoppeln, ist ein ambitioniertes und finanzierbares Ziel, das auch dann erreichbar ist, wenn das Volksbegehren zur Vergesellschaftung großer privater Wohnungsbaugesellschaften in diesem Jahr keinen Erfolg haben sollte.

Wohnungslosigkeit vermeiden: Der Wohnungsverlust ist gerade auf einem umkämpften Wohnungsmarkt wie Berlin oft der Startpunkt einer Rutschbahn ins Hilfesystem, die für die betroffenen Menschen und Familien mit wachsenden sozialen und psychologischen Folgen verbunden ist und nicht zuletzt erhebliche Kosten produziert. Je früher interveniert wird, desto effektiver ist die Intervention. Der zentrale Ansatzpunkt ist die Verhinderung von Wohnungslosigkeit. Zentraler Teil des hier skizzierten Masterplans muss deshalb eine Präventionsstrategie sein, die auf einem Zwei-Phasen-Modell aufbaut. Die Phase 1 beginnt dabei weit vor einem drohenden Wohnraumverlust und ist darauf ausgerichtet, Anzeichen für einen solchen zu erkennen und zu verarbeiten. Das kann durch aufsuchende Arbeit (die in allen Bezirken deutlich ausgebaut werden muss), durch flächendeckende Angebote der Sozial- und Schuldenberatung, durch einen engeren Informationsaustausch zwischen Ämtern, Gerichten und Jobcentern (in den Grenzen des Datenschutzes) und schließlich durch die Ausweitung der Direktübernahme der Miete durch die Leistungsträger (nur bei Zustimmung der Betroffenen) geschehen. Die Phase 2 tritt ein, wenn akut Wohnraumverlust droht. Dann braucht es Instrumente, um eine Zwangsräumung zu verhindern. Hier geht es zum einen um eine vorrangig vom Bund zu liefernde Verbesserung rechtlicher Spielräume im Interesse bedrohten Haushalte. Aber auch das Land Berlin kann seine Spielräume besser nutzen, indem eine flächendeckende Interventionsinfrastruktur aufgebaut wird, die dafür sorgt, dass keine drohende Zwangsräumung unbemerkt bleibt, und kein Versuch versäumt wird, eine Räumung durch Mietschuldenübernahmen, Verhandlungen mit Vermieter*innen oder andere Maßnahmen zu verhindern. Aus unserer Sicht ist aber auch, sofern die bundesgesetzlichen Spielräume gegeben sind, die Beschlagnahme von Wohnraum kein Tabu, insbesondere dann, wenn Menschen aus vulnerablen Bevölkerungsgruppen oder Familien mit Kindern von Zwangsräumungen bedroht sind. Der Erfolg einer Präventionsstrategie bemisst sich in erster Linie an der Absenkung der Zahl erfolgter Zwangsräumungen. Derzeit werden pro Jahr rund 5000 Wohnungen in Berlin zwangsgeräumt. Diese Zahl gilt es bis 2025 zu halbieren.

Unterbringungssystem zur sozialen Wohnraumversorgung umbauen: Auf den Wohnungsverlust folgt in Berlin in den meisten Fällen die Unterbringung nach ASOG in einer der zahlreichen Wohnungslosenunterkünfte. Es gibt weder ein einheitliches System der Bedarfsfeststellung und Zuweisung, noch einheitliche Arbeitsprozesse, Qualitätsstandards und Vertragsmodelle mit Unterkunftsbetreibern. Im Ergebnis ist die Unterbringung nach ASOG in Berlin eine Art Lotterie. Man kann in einer spezialisierten Unterkunft mit sozialen und pflegerischen Angeboten oder auf Jahre in einem Mehrbettzimmer in einem Hostel landen. Aufgrund von Dysfunktionalitäten in der Systematik der Finanzbeziehungen zwischen Senat und Bezirken ist die Unterbringung nach ASOG zum Ausfallbürgen für strukturell unterfinanzierte Angebote in Regelsystemen der sozialen Sicherung geworden. Dies und die angespannte Lage auf dem Wohnungsmarkt sorgen dafür, dass die Unterbringung in einer der genannten Einrichtungen Jahre dauern kann. Dies zu ändern ist Ziel des Projekts „Gesamtstädtische Steuerung der Unterbringung“, das die Sozialverwaltung seit vier Jahren federführend verfolgt. Inzwischen steht das Projekt vor dem Start der Pilotphase. Ziel ist es, bis 2025 die gesamte Unterbringung von Wohnungslosen in Berlin in einem regulativen und administrativen Rahmen auf Basis einheitlicher Qualitätsstandards, Bedarfsermittlungs-, Zuweisungs- und Abrechnungsprozesse zusammenzufassen und die Verwaltung der Unterkünfte zu organisieren. Herzstück des Projekts ist eine IT-Plattform, über die künftig die Bedarfsermittlung systematisiert wird, qualitätsgesicherte und vertragsgebundene Unterkünfte erfasst, gebucht und abgerechnet werden. Das ist aber mit Blick auf den von uns vorgeschlagenen Masterplan nur ein Zwischenschritt. Die IT-Plattform ist so konzipiert, dass sie nicht auf die Zuweisung von Unterkünften limitiert ist, sondern zum Nukleus eines stadtweiten sozialen Wohnraumversorgungssystems wird. Dafür brauchen wir auch regulatorische Änderungen in der Ausführungsvorschrift Wohnen, die es den sozialen Wohnhilfen erleichtern, Wohnungen statt Betten in Gemeinschaftsunterkünften zuzuweisen. Die Messgröße zur Erreichung dieses Ziels ist die Zahl der in Gemeinschaftsunterkünften untergebrachten Menschen, die sich in Berlin bis zum Ende dieses Jahrzehnts mindestens halbieren sollte.

Soziale Wohnhilfen reformieren: Die Defizite der sozialstaatlichen Reaktion auf eingetretene Wohnungslosigkeit sind auch auf systemische Defizite zurück zu führen. Wohnungslosigkeit wird zu wenig als eigenständige soziale Problemlage wahrgenommen und stattdessen als abgeleitetes Problem persönlicher Defizite der Betroffenen reduziert. Passend dazu sind die Hilfsangebote zu wenig aufeinander abgestimmt und führen mit fortdauernder Wohnungslosigkeit zu einer immer stärkeren Entmündigung der Betroffenen. Die sozialen Wohnhilfen sind in Berlin Teil der bezirklichen Sozialämter und nach keinem stadtweit geltenden Organisationskonzept aufgestellt. Dies wird sich durch das in den neuen Leitlinien zur Wohnungsnotfallhilfe niedergelegte Konzept ändern, mit dem die sozialen Wohnhilfen berlinweit zu Fachstellen für Wohnungsnotfälle umgebaut werden. Die primäre Aufgabe der bezirklichen Fachstellen wird die Prävention von Wohnraumverlust und die Versorgung mit Wohnraum nach einem Wohnungsverlust sein. Um diese zentrale Aufgabe herum gruppiert sich die Ermittlung und Befriedigung von Ansprüchen und Bedarfen in anderen Systemen der sozialen Sicherung, die aber grundsätzlich wie in anderen Bereichen als Hilfen aus einer Hand und nach dem Grundsatz der Sozialraumorientierung erbracht werden müssen. Bis zur Mitte des Jahrzehnts muss jeder Bezirk eine solche Fachstelle für Wohnungsnotfälle haben.

Barrieren abbauen, Brücken in ein selbstbestimmtes Leben aufbauen: Die Wahrnehmung von Wohnungslosigkeit als eigenständige Problemlage darf nicht dazu führen, dass andere Ansprüche und Bedarfe in den Regelsystemen der sozialen Sicherung negiert oder ignoriert werden. Die Wohnungslosenhilfe ist zu wenig auf die unterschiedlichen Voraussetzungen und Bedürfnisse der verschiedenen Menschen in einer multiethnischen und vielfältigen Gesellschaft ausgerichtet. Die Hilfeerbringung aus einer Hand in den Fachstellen Wohnungsnotfallhilfe wird nur dann funktionieren, wenn die systematischen Barrieren in diese Regelsysteme abgebaut werden. Dazu braucht es in Berlin drei Elemente: flächendeckende diverse Beratungs- und Betreuungsangebote, niedrigschwellige Zugänge in die Hilfesysteme, die dem System der Budgetierung und Kosten- und Leistungsrechnung entzogen sind, sowie eine Flexibilisierung der Leistungstypen, insbesondere im Bereich der Hilfen in besonderen Lebenslagen. Die Hilfen müssen auch denjenigen zur Verfügung stehen, die keinen Anspruch auf Leistungen haben. Ein besonderer Stellenwert kommt in diesem Zusammenhang der sozialpolitischen Ausgestaltung der Arbeitnehmerfreizügigkeit zu. Viele EU-Bürger*innen landen aus unterschiedlichen Gründen in der Obdachlosigkeit, und wenn sie keinen Anspruch auf Leistungen haben, gibt es kaum nachhaltige Unterstützungsmöglichkeiten. Hier müssen auf nationaler und auf europäischer Ebene Lösungen entwickelt werden.

Hilfen stärken: In Berlin existiert ein vergleichsweise breites Netz an niedrigschwelligen Notfallhilfen, das aus der Kältehilfe, ganzjährigen Notübernachtungseinrichtungen, medizinischer und hygienischer Versorgung, Tagesstätten, Suppenküchen sowie aufsuchenden Angeboten besteht. All diese Hilfen sind wichtig und wertvoll. Aber auch diese Systeme müssen sich ändern, wenn wir obdachlose Menschen als gleichberechtigte Bürger*innen ernst nehmen. Die Angebote müssen auf ihre Potenziale für eine Selbstermächtigung der Menschen überprüft und dahingehend qualifiziert werden. Die im Rahmen des Projekts eingestellten „Obdachlosenlots*innen“ sind ein modellhafter Ansatz, mit dem ehemals obdachlose Menschen ermächtigt werden, ihren eigenen Weg aus der Wohnungslosigkeit zu gehen, und mit regulär bezahlter Arbeit die aufsuchenden Hilfen für akut betroffene obdachlose Menschen zu verbessern.

Unterbringungsträger zu sozialen Wohnungsträgern weiterentwickeln: Das Berliner Hilfesystem für Wohnungslose fußt auf einer breiten Landschaft von Trägern, die im Auftrag und in Finanzbeziehungen mit dem Land Berlin und den Bezirken die Unterbringung und Versorgung von wohnungslosen und obdachlosen Menschen sichern. Ein Masterplan zur Beendigung der Wohnungslosigkeit kann nur gelingen, wenn er auch eine Perspektive für diesen Teil des Hilfesystems gemeinsam mit den Akteur*innen entwickelt. Wir wollen, dass die Investitionen ins Unterbringungssystem künftig in den Bau und die Bewirtschaftung bezahlbarer Wohnungen umgeleitet werden, die für die Zuweisung von Wohnraum im Rahmen einer flächendeckenden Umsetzung des „Housing-First“-Ansatzes zur Verfügung stehen. Für diesen Prozess braucht es die richtigen Anreize, Finanzierungsmodelle und Vorgaben.

Wohnungslosenpolitik auf Senats- und Bezirksebene bündeln: Der Berliner Masterplan zur Überwindung unfreiwilliger Wohnungs- und Obdachlosigkeit bis 2030 muss als gemeinsames Vorhaben von Politik und der Gesellschaft umgesetzt werden. Dafür sollten in der Senatsverwaltung für Soziales und in den Bezirken Beauftragte für Wohnungslosenhilfe ernannt werden.

Ist diese Aufzählung von Maßnahmen vollständig? Nein, es gibt noch viel mehr zu tun. Eine Verstetigung der „Nacht der Solidarität“ halten wir etwa für eine Selbstverständlichkeit. Ist das, was wir vorschlagen, bezahlbar? Und ob. Unfreiwillige Wohnungs- und Obdachlosigkeit gehören aus fiskalischer Sicht zu den teuersten Notlagen, mit denen ein Sozialstaat konfrontiert ist. Die tagessatzbasierte Unterbringung von Familien in einer der Notübernachtungen für Obdachlose kostet pro Nacht weit über 70 Euro. Weitere Millionenbeträge werden für Sozialarbeit, medizinische Hilfen und Hygieneangebote sowie für das eigentliche Regelsystem der Wohnungslosenhilfe ausgegeben. Nirgendwo gezählt und monetarisiert wird das ehrenamtliche Engagement, ohne das das Hilfesystem nicht denkbar ist. Insgesamt gibt Berlin jedes Jahr nur für die Bewältigung der akuten Wohnungs- und Obdachlosigkeit weit über 300 Millionen Euro aus.

Berlin kann mehr, wenn die Bekämpfung der Wohnungs- und Obdachlosigkeit auf Basis gemeinsamer Ziele und einer abgestimmten Strategie geschieht. Erste Schritte wurden in dieser Legislatur mit den Leitlinien der Wohnungslosenpolitik und mit der jährlichen Strategiekonferenz zur Wohnungslosenhilfe gegangen. Die Konferenz ist der richtige Ort, um über den Masterplan zu beraten. Berlin kann von der „Hauptstadt der Obdachlosigkeit“ zum europaweiten Vorreiter bei der Bekämpfung der Wohnungs- und Obdachlosigkeit werden. Der erste Schritt ist an uns.

Verborgen. Obdachlosigkeit ist nicht immer sichtbar. Viele Menschen kommen in Einrichtungen und bei Bekannten unter. Foto: P. Zinken/dpa

Elke Breitenbach (Linke) ist Senatorin für Integration, Arbeit und Soziales in Berlin. Alexander Fischer (Linke) ist Staatssekretär für Arbeit und Soziales in ihrer Verwaltung. Fotos: imago/Zensen, dpa/Martin Schutt